La reforma del sector industrial

Política económica

Las principales políticas que se llevaron a cabo en este período fueron la reforma del sector industrial, comercial, financiero y del sistema fiscal, las cuales se exponen a continuación.

Así como la primera fase se caracterizó por la reforma rural, el aspecto más significativo de esta segunda fase fue la reforma de las áreas urbanas.

En la época maoísta las empresas privadas fueron confiscadas y convertidas en públicas, sujetas a la planificación estatal y a la obligación de remitir todos sus beneficios al Estado. El desarrollo industrial durante esta etapa se caracterizó por tres aspectos principales. Por un lado, China pasó de ser una economía básicamente agrícola en 1949 a una economía en la que la industria jugaba un papel importante. La industria china pasó de representar del 20% de la producción nacional en 1952 al 49% en 1978, creciendo a una tasa media anual de alrededor del 10% entre 1953 y 1978.

Por otro lado, la mayor parte de este crecimiento industrial tuvo lugar en la industria pesada, quedando desatendida la industria ligera, de acuerdo con el modelo soviético de industrialización. En este sentido, la industria pesada suponía el 57% de la producción industrial total en 1978.

Asimismo, casi todo el desarrollo industrial se llevó a cabo a través de grandes y medianas empresas públicas, que suponían el 78% de la producción industrial en 1978. Ello se debía en parte a la importancia de la industria pesada.

La reforma industrial tuvo lugar sobre todo a partir de 1983. En primer lugar, se emprendió una descentralización en la formulación y ejecución del plan y se reformaron las empresas públicas, que pasaron a ser responsables de sus pérdidas y ganancias, con autonomía de gestión. Para ello, se flexibilizaron, en primer lugar, las relaciones entre las administraciones y sus empresas subordinadas a través de una reducción de los objetivos obligatorios y el paso gradual de métodos de planificación basados en instrucciones a otros basados en simples orientaciones. Al mismo tiempo, se concedieron a las empresas más poderes en relación con las decisiones de inversión, producción, empleo, salarios, etc.

El sistema tradicional de envío de los beneficios de las empresas al gobierno central fue sustituido por otro consistente en el pago de impuestos sobre los beneficios al Estado y en el reparto de los beneficios con la autoridad supervisora.

Por otra parte, así como anteriormente toda la producción debía ser entregada al Estado, las reformas permitieron vender, a partir de febrero de 1985, en el mercado la producción que superase los objetivos establecidos por el plan, que fueron reducidos progresivamente, así como comprar en el mercado los suministros en cantidades por encima de la cuota del plan. A este sistema se le denomina sistema de responsabilidad empresarial y se instrumenta mediante contratos entre el Estado y las empresas, que fijan el envío de beneficios, los porcentajes de retención, los objetivos de inversión, etc., normalmente por períodos de tres años. Ya en 1988 alrededor del 90% de las empresas públicas, que representaban más del 50% de la producción industrial, operaban bajo este sistema y a finales de 1991 muchas habían firmado un segundo contrato.

Para solucionar problemas derivados de la estructura de las empresas públicas, como productos inadecuados, tecnología, organización interna, tamaño de las instalaciones, etc., se realizaron esfuerzos, especialmente a través de la Oficina de Producción, para reorientar estas empresas hacia nuevos productos y mercados. En este sentido, se inició una tendencia a forzar a las compañías que no pueden vender sus productos a que limiten su producción y a reducir el apoyo a un gran número de industrias con pérdidas..

Por otra parte, se fomentó la creación y crecimiento de las empresas privadas y cooperativas, que inicialmente fueron creadas con el solo objetivo de absorber la gran cantidad de gente joven que regresó del campo a las ciudades tras el fin de la Revolución Cultural. En 1984 se permitió la creación de empresas rurales y a partir de ahí los gobiernos locales han jugado un papel muy activo en su creación, actuando frecuentemente como empresarios junto con las familias rurales.

También se fomentó la venta de pequeñas empresas públicas y la fusión de las mismas, especialmente de empresas con pérdidas con otras con beneficios, tal como hizo Estados Unidos ante problemas bancarios a gran escala, que fusionó las empresas con problemas con otras mejor gestionadas, atribuyendo a éstas últimas la responsabilidad  respecto a las deudas y los empleados de las primeras.

Asimismo, en 1986 se introdujo el sistema de contrato laboral, en virtud del cual todos los nuevos trabajadores de las empresas públicas pasan a tener contratos no indefinidos y pueden teóricamente ser despedidos, cubriendo este sistema alrededor del 20% de todos los trabajadores estatales.

Por último, en 1987 se aprobó la Ley de Quiebra, aunque este mecanismo sólo ha sido utilizado como último recurso. Como los Estados Unidos con sus bancos, China descartó la quiebra generalizada de las empresas como solución. Sólo alrededor de unas trescientas empresas fueron forzadas a la quiebra.

7.2.2. La reforma del sector comercial

Las reformas del sector comercial más importantes se llevaron a cabo a partir de 1984, cabiendo destacar la liberalización de los precios, la relajación del control del Estado sobre la distribución, la liberalización de las empresas públicas de distribución, la privatización del sector comercial público y el fomento de la creación de mercados libres.

Una reforma de gran trascendencia ha sido la liberalización de los precios, reduciéndose significativamente el número de mercancías sujetas a la fijación de precios por el Estado, pudiendo un número creciente de productos ser vendidos a precios flotantes o negociados (variando dentro de unos límites fijados por el Estado) o a precios de mercado.

Originariamente, se liberalizaron los precios de bienes de consumo menos importantes, mientras que la liberalización de los medios de producción fue limitada a determinados sectores experimentales, como ciertas clases de maquinaria eléctrica. Ya en 1990 sólo el 25,2% del total de las ventas de productos agrícolas y el 44,4% de las ventas de los productos industriales estaban sujetas a precios fijados por el Estado, frente al 94% y al casi 100% respectivamente en 1978.

La liberalización de los precios se efectuó de forma gradual y descentralizada. Por un lado, aunque se aceptó un cierto nivel de inflación, se extendió la liberalización en un largo período de tiempo con el objeto de que las puntas en los ciclos de los diferentes bienes no coincidiesen[1]. Por otro lado, se concedieron mayores poderes sobre la regulación de los precios a los gobiernos locales, con el objeto de introducir una mayor flexibilidad en el sistema nacional de precios.

Además, se ha llevado a cabo una relajación del control del Estado sobre la distribución, pudiendo las empresas públicas y las explotaciones agrícolas, como se explicó, vender parte de su producción libremente en el mercado. Esta parte de libre disposición experimentó un aumento importante, alcanzando en 1983 una media del 15% y en 1989 el 38%.

Asimismo, se liberalizaron las empresas de distribución públicas en relación con sus compras, ya que en el pasado estaban obligadas a aceptar la producción de las empresas públicas, independientemente de su calidad.

También se privatizó el sector comercial público, dejando de ser la distribución, salvo para algunos productos, monopolio del Estado. En 1982 se inició un proceso de privatización de las empresas públicas de distribución y en 1985 el 75% de las mismas habían sido vendidas o arrendadas. El sector público continuó jugando un papel importante en tres áreas principales: venta al mayor, especialmente de productos agrícolas, venta al por menor de bienes de consumo sujetos a control de precios y explotación de grandes centros comerciales, como grandes almacenes.

Por último, los gobiernos locales fomentaron la creación de mercados libres de alimentos y bienes de consumo, especialmente de ropa, proporcionando frecuentemente instalaciones básicas, como mercados cubiertos.

[1] Un ejemplo típico es el del pescado en Guangdong. Inicialmente el pescado costaba 40 fen (0,4 renminbi) aunque había pocas cantidades. Después de que los controles fueran eliminados, el precio creció hasta 2 renminbi, a pesar de que había grandes cantidades de pescado. El alto precio estimuló un fuerte aumento de la producción, por lo que el crecimeinto de la oferta dio lugar a un descenso del precio a 80 fen.

 

7.2.3. La reforma del sector financiero

La reforma del sector financiero ha constituido un elemento clave dentro del proceso de reforma, ya que ha sido esencial para conseguir un control macroeconómico a través de instrumentos monetarios indirectos. Al igual que con la reforma del sector industrial y comercial, los cambios más importantes en el sector financiero tuvieron lugar a partir de 1984, aunque se han introducido de manera más rápida que en dichos sectores. Son de destacar la reforma del sector bancario, la introducción de una disciplina de mercado en las empresas públicas y la descentralización del poder sobre los recursos financieros.

El primer paso de la reforma financiera consistió en reformar el sector bancario, separando en 1984 el Banco Central de los bancos comerciales, ya que anteriormente China operaba bajo un sistema bancario monolítico. El Banco Popular de China pasó a ser el Banco Central, transmitiendo sus funciones comerciales a otros bancos creados al efecto.

Las funciones comerciales fueron asumidas por una serie de bancos especializados creados a partir de 1984: el Banco Industrial y Comercial de China, el Banco Agrícola de China, el Banco de China, el Banco Popular de la Construcción de China y el Banco de la Inversión de China. Junto a los bancos especializados se creó el CITIC, que actúa como un banco de inversiones, y se ha anunciado la creación de nuevos bancos públicos. También se crearon bancos cuya propiedad no es plenamente pública, como el Banco de las Comunidades de Shanghai y el Banco de Desarrollo de Cantón.

Por otra parte, se intentó introducir una disciplina de mercado en las empresas públicas. China se alejó progresivamente de la práctica anterior consistente en proporcionar subvenciones presupuestarias sin interés a cargo del tesoro público para financiar el inmovilizado y el capital circulante de las empresas públicas. Con el nuevo sistema, una parte creciente de la financiación pasó a concederse en forma de préstamos bancarios con interés.

También se descentralizó el poder sobre los recursos financieros desde las autoridades fiscales centrales hacia bancos, gobiernos locales, empresas, departamentos administrativos y familias, lo que ha reducido la posibilidad por parte de las autoridades centrales de controlar la expansión y asignación de los recursos financieros.

En este sentido, se devolvieron las competencias financieras a las empresas públicas, permitiéndoles retener, como se explicó anteriormente, una parte de sus beneficios (en el pasado todos los beneficios eran transferidos al Estado). Los beneficios después de impuestos pueden ser usados para nuevas inversiones, prestaciones sociales o bonus para los trabajadores, a discreción de la gerencia, aunque dentro de ciertas directrices oficiales. Con ello se pretendía que las empresas usasen sus fondos propios más productivamente.

Asimismo, en 1987 se descentralizaron las competencias para crear instituciones financieras no bancarias.

 

7.2.4. La reforma del sistema fiscal

Al igual que la reforma financiera, la reforma fiscal se ha implementado de un modo relativamente poco gradual, llevándose a cabo una introducción de impuestos sobre los beneficios, una introducción del sistema de responsabilidad del contrato fiscal en 1985-86 y la introducción del sistema del contrato provincial en 1988.

El primer gran cambio consistió, como se ha explicado anteriormente, en que los beneficios comenzaron a ser retenidos en el nivel empresarial, mediante la introducción de impuestos sobre los beneficios, en vez de ser remitidos casi en su totalidad al Estado, lo que alivió al Estado respecto de la financiación de las inversiones empresariales.

Asimismo, se introdujo un “sistema de responsabilidad del contrato fiscal” en 1985-86, que consistía en la firma de contratos entre el gobierno central y los gobiernos locales en los que se fijaban los impuestos que tenían que entregar los segundos al Gobierno Central, los que tenían que compartir (y en qué proporciones) y aquellos que podían conservar. De hecho, siempre existieron acuerdos de este tipo, pero el sistema de contratos los formalizó.

En 1988, para fomentar que los gobiernos locales recaudasen impuestos, se instituyó el “sistema del contrato provincial”, por el que las provincias se comprometían a pagar al centro un importe determinado de ingreso fiscal, pudiendo quedarse el resto.

7.2.5. Reforma del sector exterior

En contraste con las reformas fiscales y financieras, el área del comercio exterior ha tenido un cambio gradual, ejemplificando mucho más el “modelo chino”. Durante esta época se siguieron creando nuevas corporaciones de comercio exterior, ascendiendo a 5.000 en 1990. También se concedió el derecho de comercio exterior a un nuevas empresas.

Por otra parte, se siguieron utilizando incentivos a la exportación, como la depreciación del tipo de cambio, la autorización a los exportadores a retener las divisas obtenidas, la introducción de bonificaciones fiscales y la concesión de créditos a la exportación para maquinaria y bienes de equipo.

La política cambiaria fue muy importante para incentivar las exportaciones, especialmente el uso del tipo de cambio y de los mercados de divisas. El tipo de cambio pasó de 1,97/1$ en 1984 a 4,78 en 1990, a pesar de que la inflación en China fue menos de un 30% superior a la de los Estados Unidos durante este período, por lo que se ha producido una depreciación muy elevada del tipo de cambio real efectivo en China. De hecho, tomando 1980 como 100, el porcentaje del tipo de cambio real efectivo era de sólo el 34,6 en Junio de 1991.  Esta variación del tipo de cambio no ha sido estrictamente “controlada”, sino que vino dada en gran medida por la introducción de un mercado paralelo de divisas. En su primer año de funcionamiento, el volumen de operaciones en el mercado paralelo fue sólo de cuatro millones de dólares, pero aumentó rápidamente a 18.000 de dólares en 1991, lo que equivale a alrededor de un tercio del total de transacciones. Este crecimiento del mercado paralelo ha forzado al reajuste de los tipos de cambio oficiales desde 1987, hasta el punto de que el diferencial, que se acercaba al 100% en 1988, es ahora inferior al 10%.

Tipos de cambio

(Rmb por Dólar)

 

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
2,32 2,93 3,45 3,72 3,72 3,76 4,78

 

Fuente: Banco de China.

Asimismo, el Gobierno siguió reduciendo los aranceles y suprimiendo licencias, cuotas y controles de importación y exportación para algunos productos.

China solicitó en 1986 el ingreso del GATT (actualmente la OMC), pero diversos motivos impidieron a China durante esta etapa sumarse al sistema multilateral de cambios, como la oposición frontal de Estados Unidos, debido sobre todo a la desprotección de la propiedad intelectual en China, y de la Unión Europea, así como la reticencia china a abrir sus mercados a la velocidad que se le pidió.

Por lo que se refiere a la inversión extranjera, durante esta etapa se siguió mejorando la normativa reguladora y se crearon nuevas zonas especiales de inversión.

           LOS ACONTECIMIENTOS DE TIANANMEN Y SUS CONSECUENCIAS (1989-1991)