D. POLITICA FINANCIERA Y MONETARIA

La reforma del sector financiero constituye un elemento clave dentro del proceso de reforma, ya que es esencial para conseguir un control macroeconómico a través de instrumentos monetarios indirectos[1]. Al igual que con la reforma del sector industrial y comercial, los cambios más importantes en el sector financiero tuvieron lugar a partir de 1984, aunque se han introducido de manera más rápida que en dichos sectores. Son de destacar la reforma del sector bancario, la introducción de una disciplina de mercado en las empresas públicas, la descentralización del poder sobre los recursos financieros y la creación de mercados de capital.

El primer paso de la reforma financiera consistió en reformar el sector bancario, separando en 1984 el Banco Central de los bancos comerciales, ya que anteriormente China operaba bajo un sistema bancario monolítico. El Banco Popular de China pasó a ser el Banco Central, transmitiendo sus funciones comerciales a otros bancos creados al efecto. En 1994 se aprobó un nuevo programa de reformas que reforzó el papel del Banco Popular de China como banco central, responsable de las políticas monetarias y reglamentación financiera, con funciones similares a las de los bancos centrales de los países capitalistas[2], como la Reserva Federal de los Estados Unidos o el Banco del Japón, siendo su principal responsabilidad la de liderar la lucha contra la inflación[3].

Las funciones comerciales fueron asumidas por una serie de bancos especializados creados a partir de 1984: el Banco Industrial y Comercial de China, el Banco Agrícola de China, el Banco de China, el Banco Popular de la Construcción de China y el Banco de la Inversión de China. Junto a los bancos especializados se creó el CITIC, que actúa como un banco de inversiones, y se ha anunciado la creación de nuevos bancos públicos. También se han creado bancos cuya propiedad no es totalmente pública, como el Banco de las Comunidades de Shanghai y el Banco de Desarrollo de Cantón. Además, se ha permitido el establecimiento de sucursales operativas de bancos extranjeros en Shenzhen y Shanghai, que sólo pueden operar en moneda extranjera[4].

Esquema I.1.4. Principales políticas financieras

Fuente: Elaboración propia

Los bancos públicos se han visto obligados a financiar los déficits del sector público, por lo que en los últimos años se han hecho intentos de deslindar bancos especializados, orientados a la política económica[5], y bancos comerciales, que operen en condiciones de mercado y cuiden de su solvencia[6]. Esta tendencia ha sido reforzada en 1995, en que China anunció sus planes de mover su sector bancario hacia el mercado, lo que podría significar la eliminación de la garantía del Estado en relación con la deuda externa, lo que disminuiría a su vez la seguridad de los bancos[7]. Asimismo, el 1 de enero de 1996 se ha introducido un sistema interbancario[8].

Por otra parte, se ha intentado introducir una disciplina de mercado a las empresas públicas. China se ha alejado progresivamente de la práctica anterior consistente en proporcionar subvenciones presupuestarias sin interés a cargo del tesoro público para financiar el inmovilizado y el capital circulante de las empresas públicas. Con el nuevo sistema, una parte creciente de la financiación pasó a concederse en forma de préstamos bancarios con interés.

También se ha descentralizado el poder sobre los recursos financieros desde las autoridades fiscales centrales hacia bancos, gobiernos locales, empresas, departamentos administrativos y familias, lo que ha reducido la posibilidad por parte de las autoridades centrales de controlar la expansión y asignación de los recursos financieros.

En este sentido, se devolvieron las competencias financieras a las empresas públicas, permitiéndoles retener, como se explicó anteriormente[9], una parte de sus beneficios (en el pasado todos los beneficios eran transferidos al Estado). Los beneficios después de impuestos pueden ser usados para nuevas inversiones, prestaciones sociales o bonus para los trabajadores, a discreción de la gerencia, aunque dentro de ciertas directrices oficiales. Con ello se pretendía que las empresas usasen sus fondos propios más productivamente.

Asimismo, en 1987 se descentralizaron las competencias para crear instituciones financieras no bancarias en 1987[10].

Además, se han creado mercados de capital, necesarios para dirigir una economía de mercado. En primer lugar, se crearon mercados secundarios de papel del Estado. Después de haber sufrido una dura inflación en 1988 y 1989, China se dio cuenta de que la inflación podría ser controlada manteniendo la oferta monetaria bajo control, aún cuando los precios fuesen liberalizados, y que la clave para el control de la oferta monetaria era la creación de un mercado de papel del Estado. La emisión de valores con intereses atractivos podría absorber el exceso de dinero que amenazaba aumentar la inflación. Por ello, se crearon en 1988-89 mercados secundarios de papel de Estado[11].

Posteriormente, se crearon mercados de acciones. En un contexto de fuerte crecimiento económico y alta tasa de ahorro, se han buscaron métodos alternativos para financiar las actividades económicas, lo que dio lugar al nacimiento de los mercados de acciones[12]. En 1991 se abrieron dos bolsas en Shanghai y Shenzhen. Las acciones de una misma compañía pueden ser de dos tipos: A y B, estando las primeras reservadas a inversores nacionales, mientras que las segundas pueden ser adquiridas por extranjeros[13].

En los próximos años, a corto plazo no se esperan grandes reformas en el sector financiero. Algunos analistas señalan que el Gobierno será conservador para no perder el control de la situación tras la muerte de Deng[14].

Se desarrollarán las instituciones financieras[15] y se realizarán esfuerzos por mejorar los controles macroeconómicos[16]. Asimismo, se desarrollarán los mercados de acciones, esperándose que en el futuro movilicen los ahorros del país para asignarlos de forma competitiva. También constituirán un instrumento para mezclar el capital local y extranjero, para fusionar empresas y, eventualmente, para privatizar empresas públicas. Por otra parte, se creará un núcleo de contables cualificados que podrán valorar las compañías y que construirán una red de información nacional para difundir eficazmente la información económica y de mercado[17].

Se esperaba que las autoridades abrieran más bolsas en otras ciudades, pero de momento parece que no vaya a ocurrir, al menos hasta que no se complete y perfeccione la legislación al respecto[18].

Asimismo, se espera una mayor apertura del sistema bancario a las empresas extranjeras, aunque podría tardar más de lo previsto originariamente si se hace convertible el Rmb[19].

Por lo que respecta a la política monetaria, a partir de este 1989, en que se dio una fuerte presión inflacionaria, el gobierno se dio cuenta de que la inflación requiere oferta monetaria y que, por tanto, el secreto para reducir la inflación no es abandonar la reforma de los precios sino reducir la oferta monetaria[20]. Por consiguiente, el gobierno ha seguido políticas orientadas a controlar la oferta monetaria[21], mediante un control directo del crecimiento del crédito y una estimulación de los mercados de renta fija[22]. El control del crédito se ha realizado a través de una conversión de los préstamos bancarios subvencionados en préstamos con interés, en el control de los tipos de interés y en el control directo de la oferta del crédito bancario[23], vía Banco Popular de China, obligando a que los bancos presten hasta los límites autorizados con tipos fijos[24].

La oferta monetaria fue reducida drásticamente en 1989, pero ello fue debido a que hubo un consenso político en el uso de controles administrativos para controlar el gasto, especialmente sobre la inversión, siendo altamente improbable que una acción monetaria por sí sola pudiese haber conseguido los resultados sin el acuerdo político entre los gobiernos central y provinciales y sin la aplicación de presión administrativa en los diferentes niveles.

Cuadro I.1.1. Oferta monetaria y crédito

(miles millones Rmb)

 

1990 1991 1992 1993 1994
Moneda en circulación 264,1 317,4 432,9 585,6 728,9
Depósitos 344,5 466,4 608,1 694,7 1.326,7
M1 (incluyendo otros) 701,0 898,2 1.171,4 1.424,4 2.055,6
Crecimiento M1(%) 20,1 28,2 30,3 21,6 44,3
Quasidinero 767,2 961,1 1.261,3 1.583,2 2.637,7
M2 1.468,2 1.859,9 2.432,7 3.007,6 4.693,3
Crecimiento M2 (%) 28,9 26,7 30,8 23,6 56,0
Crédito interior 1.647,6 2.010,0 2.470,0 3.013,4

 

Fuente: FMI; International Financial Statistics

Con el objeto de evitar las consecuencias políticas del aumento del desempleo, originado por la política económica de enfriamiento de la economía, a finales de 1990 se suavizó el crédito[25]. A partir de 1990 hubo poca disciplina, siendo una característica de la política monetaria en los últimos ocho años que cada nivel de gobierno, especialmente los locales[26], junto con las empresas públicas, ha perseguido agresivamente sus objetivos de desarrollo y ha orientado a los bancos a suministrar la financiación necesitada. El Banco Popular de China ha puesto poca resistencia, aún cuando los objetivos anuales para el crédito han sido sobrepasados.

En 1992 las autoridades centrales parecieron perder su capacidad para controlar los créditos concedidos en las provincias, y las cantidades de dinero aumentaron en un peligroso 30%, amenazando con una reaparición de serias inflaciones.

Ante esta situación de recalentamiento de la economía,  en julio de 1993 el Vice-primer Ministro Zhu Rongji fue nombrado Jefe del Banco Central[27], quien hizo público el Plan de Control Macroeconómico, adoptándose una serie de medidas, como una subida de los tipos de interés[28], la regulación estricta de concesión de préstamos, un estricto control del déficit, que fue financiado con la emisión de bonos (con los cuales se paga a los trabajadores) en vez de mediante inyección de billetes y una anulación de los préstamos para actividades especulativas en los mercados monetarios, encauzando el capital hacia los proyectos prioritarios de infraestructura e industrias básicas. No obstante, esta tentativa de estabilización fracasó, ya que se ablandó el crédito de forma prematura con el objeto de responder a las demandas de las empresas públicas con problemas de liquidez[29].

I.1.2 . Tipos de interés (1 año de depósito)

(%)

 

 

1989

 

1990

 

1991

 

1992

 

1993

 

1994

 

1995

 

1996

 

9,72

 

7,2

 

6,12

 

6,12

 

9,98

 

9,98

 

10,98

 

9,18

 

Fuente: State Statistical Bureau; Almanac of China’s Finance and Banking

Los esfuerzos de estabilización se intensificaron de nuevo en 1994 y 1995[30]. En 1994 se siguió una política de austeridad moderada[31]. Se controló la emisión monetaria[32], se redujeron los préstamos orientados a la construcción y se contuvo el incremento de los fondos destinados al consumo[33].

Las tensiones inflacionarias en 1996 han ido acompañadas de una reducción dos veces de los tipos de interés en más de 2 puntos en total[34]. Las autoridades económicas han declarado que el proceso de “aterrizaje suave” aún no ha terminado, ya que la inflación sigue siendo elevada, y que mantendrá una política económica contracta hasta el final del noveno plan quinquenal (2000) [35].

Dos factores clave influenciarán probablemente el papel actual y futuro de la política monetaria. En primer lugar, dado que los subsidios se están reduciendo, las empresas son cada vez más dependientes de la financiación de los bancos y mercados financieros. Así, las empresas públicas obtienen de los bancos la mitad de la financiación para adquirir inmovilizado y una parte incluso mayor para su circulante. La otra cara de la moneda es que la concesión del crédito es el mayor instrumento de política industrial, estando aproximadamente dos tercios de los préstamos bancarios sujetos a dirección. Así, el papel de las finanzas es pilotaste.

En segundo lugar, el gran poder de los flujos de crédito significa que su control ha pasado a ser altamente político. Dado que ha tenido lugar una descentralización, la gestión del crédito es fijada por la negociación política. Todos los agentes prefieren un rápido crecimiento del dinero y el Banco Central no ha recibido las suficientes competencias para actuar como un árbitro autónomo y responsable.  Sólo el miedo del daño político de una elevada inflación puede permitir al gobierno central imponer restricciones al crecimiento monetario[36].

 

[1] MEHRAN, H., QUINTYN, M., Financial sector reforms in China, Finance & Development, 33, Mar 1996, p. 18.

[2] THE WORLD BANK, China: reform and the role of the plan in the 1990s, The World Bank, Whashington, 1992, p. 46.

[3] WALKER, T., La transformación del sistema financiero de China, Expansion, 8 de julio de 1994.

[4] OFICINA COMERCIAL DE ESPAÑA EN PEKIN, República Popular China, Boletín ICE Económico, 2398, p. 36.

[5] THE ECONOMIST INTELLIGENCE UNIT, Country profile. China Mongolia. 1995-1996, The Economist Intelligence Unit, London, 1996, p. 15.

[6] PAYA, J., Estrategias de negocios en China, ICEX, Madrid, 1996.

[7] BUSTELO, P. y FERNANDEZ, Y., La nueva política de liberalización económica china, Boletín ICE Económico, no. 2492, 1996, p. 18.

[8] ANONIMO, China’s market launch, Banker, Feb 1996, p. 57.

[9] I.1.1.1.1.B.

 

[10] WHITE, G., Riding the tiger. The politics of economic reform in post-Mao China, Stanford University Press, Stanford, 1993, p. 56.

[11] OVERHOLT, William H., China, the next economic superpower, Weidenfeld & Nicolson, London, 1993, p. 15.

[12] ZHANG, Y. y YU, D., China’s emerging securities market, Columbia Journal of World Business, 1994 SUMMER, 29.2, p. 112‑121.

[13] OFICINA COMERCIAL DE ESPAÑA EN PEKIN, República Popular China, Boletín ICE Económico, Madrid, n. 2398, 1993, p. 37.

[14] BARNATHAN, J., A chill wind blows from Beijing,  Business Week, 3458, 15 enero 1996, p. 44.

[15] NACIONES UNIDAS, Estudio económico y social mundial 1996, Naciones Unidas, Nueva York, p. 47.

 

[16] PROPUESTA DEL CCPCCH SOBRE LA FORMULACION DEL IX PLAN QUINQUENAL (1996-2000) PARA EL DESARROLLO NACIONAL ECONOMICO Y SOCIAL Y LAS METAS A LARGO PLAZO PARA EL AÑO 2010, Beijing Informa, Pekín, 14 de noviembre de 1995, p. 5.

[17] OVERHOLT, William H., China, the next economic superpower, Weidenfeld & Nicolson, London, 1993, p. 16.

[18] OFICINA COMERCIAL DE ESPAÑA EN PEKIN, República Popular China, Boletín ICE Económico, Madrid, n. 2398, 1993, p. 37.

[19] ANONIMO, China stalls on foreign banks, Banker, Enero 1996, p. 6.

[20] OVERHOLT, William H., China, the next economic superpower, Weidenfeld & Nicolson, London, 1993, p. 26.

[21] Los líderes de China se han centrado en el control de la M2. Hay controversias sobre la conexión entre la M2 y la inflación en una economía socialista, y, de hecho, el rápido crecimiento de la M2 en 1991-1992 habría conducido a una inflación más alta de la que hubo realmente. Pero el control de la M2 es el instrumento más efectivo inventado hasta ahora, y parece que funcionó en 1988-1989.

[22] OVERHOLT, William H., China, the next economic superpower, Weidenfeld & Nicolson, London, 1993, p. 26.

[23] PERKINS, D., Completing China’s move to the market, Journal of Economic Perspectives, Vol. 8, no. 2, Spring 1994, p. 42.

 

[24] ICEX, Guía de negocios. China, Madris, 1994, p. 21.

 

[25] PERKINS, D., Completing China’s move to the market, Journal of Economic Perspectives, Vol. 8, no. 2, Spring 1994, p. 42.

 

[26] LIEW, L.H., Gradualin China’s economic reform and the role for a strong central state, Journal of Economic Issues Vol. XXIX, nº 3, september 1995,  p. 889.

 

[27] PERKINS, D., Completing China’s move to the market, Journal of Economic Perspectives, Vol. 8, no. 2, Spring 1994, p. 43.

 

[28] OCDE, Perspectives Économiques de l’OCDE, OCDE, juin 1997, p. 135.

 

[29] OCDE, Perspectives Économiques de l’OCDE, OCDE, juin 1997, p. 135.

 

[30] OCDE, Perspectives Économiques de l’OCDE, OCDE, juin 1997, p. 135.

 

[31] NACIONES UNIDAS, Estudio económico y social mundial 1996, Naciones Unidas, Nueva York, p. 46.

 

[32] OCDE, Perspectives Économiques de l’OCDE, OCDE, juin 1997, p. 135.

 

[33] LANQING, L., Reforma económica y apertura exterior de China, Beijing Informa nº 2, 9 de enero de 1996, p. 19.

 

[34] OCDE, Perspectives Économiques de l’OCDE, OCDE, juin 1997, p. 135.

 

[35] DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS ECONOMICOS Y MONETARIOS DE ARGENTARIA, La economía de Asia en 1995, Boletín ICE Económico nº 2498, p. 16.

 

[36] McKINNON, R.L., Gradual versus rapid liberalization in socialist economies: financial policies and macroeconomic stability in China and Russia compared, World Bank Conference on Development Economics, Whashington, D.C., 1993.

 

                                                       E. POLITICA FISCAL Y PRESUPUESTARIA